Виктор Вишняков - Крым: право и политика

«В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду» (из доклада И. Сталина при обсуждении проекта Конституции СССР на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов)

§ 1. Исторический опыт «передачи» административно-территориальных единиц государства

Когда заходит речь о «передаче» Крыма Украине, вопрос заключается не только в нарушении Конституций СССР и РСФСР. Нельзя умалчивать и о законах, конкретизирующих конституционные нормы и принципы, в частности, о законах об административно-территориальном устройстве Российского государства в целом. В них решение вопросов административно-территориального устройства всегда входило в сферу совместного ведения Союза и союзных республик. Конкретное распределение компетенции между союзными и республиканскими органами государственной власти и управления в указанной сфере менялось в зависимости от конкретных исторических условий, но при всех вариантах процесс передачи осуществлялся самими равноправными сторонами при последующем утверждении акта передачи вышестоящими органами. Эти стороны создавали согласительные комиссии, определяли и разрабатывали конкретные условия передачи административных единиц и т. д.

До 1954 года не было за редким исключением случаев, чтобы произвольно «сверху», ломая основополагающие конституционные нормы о государственном устройстве, законодательные процедуры их подготовки и принятия, основное звено административно-территориального устройства СССР — областное — «передавалось» из одной союзной республики в другую, тем более на основе постановления Президиума ЦК КПСС. Такой акт подрывал сами конституционные основы построения государства, всю систему актов, регулирующих основы организации административно-территориального устройства как СССР в целом, так и союзных республик.

В 1954 году все это отсутствовало. Крым был «даром», «подарком», спущенным сверху. И тон в этой разрушительной «передаче» задавали украинские «хозяйственники», занимавшие господствующее положение в ЦК КПСС и в его Президиуме, распространявшие размашистый стиль «перекройки» украинских областей на области РСФСР вплоть до их произвольной «передачи» в состав Украины.

Необходимо в этой связи закрепить на конституционном уровне богатейший опыт реорганизации административно-территориального устройства страны. Остановимся на этом подробнее.

В первые годы советской власти (1918-1922 гг.) разрешение вопросов об изменении административно-территориального устройства советских республик было отнесено исключительно к ведению их высших органов государственной власти — съездов Советов, ЦИК и президиумов ЦИК{116}.

После образования Союза ССР (1924 г.) рассмотрение и утверждение изменений внешних границ Союза и межреспубликанских границ было отнесено к ведению верховных органов СССР{117} Вопросы же изменения административно-территориального устройства самих республик оставались в ведении их высших органов государственной власти. Так, конституции РСФСР{118} и УССР{119} и других союзных республик относили к ведению республиканских органов разрешение всех вопросов, связанных с административно-территориальным устройством республик. Практически этим занимались Президиумы ЦИК союзных республик. Лишь в некоторых случаях Президиум ЦИК союзной республики принимал совместное постановление с СНК соответствующей союзной республики (соответственно по вопросам организации некоторых областей в РСФСР, изменения окружного деления в УССР и другим).

Президиум ЦИК союзной республики решал вопросы организации в составе республики новых административно-территориальных единиц (краев, областей, округов, районов, городов), перенесения центров краев, областей и районов, установления их внутреннего деления и административных центров, а также все вопросы, связанные с реорганизацией и упразднением административно-территориальных единиц. Он рассматривал и утверждал представления высших органов автономных республик, входящих в состав союзной республики, о внесении изменений в их административно-территориальное устройство, разрешал спорные вопросы, связанные с территориальными изменениями между отдельными административными единицами (например, о границах). Президиум устанавливал также общую классификацию населенных пунктов союзной республики, определял минимальные нормы населения для образования городов и поселков, разрешал вопросы о переводе населенных пунктов из одной категории в другую и определял границы городов и поселков.

Президиумом ЦИК союзной республики разрешались также все организационные вопросы, связанные с проведением в жизнь постановлений о тех или иных изменениях в административно-территориальном устройстве республики. В частности, он утверждал инструкции о порядке создания органов власти и управления во вновь образуемых административных единицах и о порядке ликвидации и передаче дел советских учреждений в упраздняемых единицах, о составе организационных и ликвидационных комиссий и др.

Постановления Президиума ЦИК союзной республики об образовании новых областных или краевых объединений, изменении границ автономных республик и автономных областей утверждались республиканскими съездами Советов или сессиями ЦИК. Такой же вопрос, как изменение внешних границ союзной республики окончательно разрешался только республиканским съездом Советов{120}.

Под непосредственным руководством президиумов ЦИК союзных республик проводилась вся предварительная работа по подготовке проектов предполагаемых изменений. Для этой цели при президиумах были образованы постоянно действующие центральные административно-территориальные комиссии. Они рассматривали и согласовывали проекты административно-территориального устройства, внесенные как местными, так и центральными учреждениями, наблюдали за правильностью организации сельских единиц, рассматривали ходатайства о переименовании административно-территориальных единиц и об отнесении населенных пунктов к категории городских или сельских поселений. Комиссии учитывали проводимые изменения, составляли справочники и карты по административно-территориальному устройству.

На местах предварительная разработка вопросов административно-территориального устройства осуществлялась местными административно-территориальными комиссиями, создаваемыми при президиумах ЦИК автономных республик, областных (краевых) исполнительных комитетов. Комиссии работали под непосредственным руководством этих органов с учетом указаний центральной административно-территориальной комиссии союзной республики. Местные административно-территориальные комиссии составляли и рассматривали, совместно с другими заинтересованными органами, проекты административно-территориального устройства автономной республики (АССР), края, области, города, районов; выполняли задания центральной административно-территориальной комиссии республики{121}. Постановления, принятые местными административно-территориальными комиссиями, утверждались президиумами ЦИК АССР, областных (краевых) исполнительных комитетов{122}.

Президиумы ЦИК союзных республик, организуя в основном все важнейшие мероприятия по внесению изменений в административно-территориальное устройство, осуществляли постоянный контроль за их проведением на местах с целью недопущения необоснованных или самовольных изменений. В связи с этим в союзных республиках был принят ряд постановлений, закрепляющих, что все изменения, внесенные с нарушением установленного порядка, признаются незаконными и подлежат отмене с привлечением к ответственности лиц, допустивших такие нарушения{123}.

Административно-территориальное устройство РСФСР всегда вызывало повышенное внимание со стороны всех уровней государственной власти. Путем реорганизации, ликвидации одних органов и создания новых, объединения и разделения их быстрее, минуя стадию профессионального отбора и последовательного продвижения по служебной лестнице, можно было выдвигаться на верхние ступени власти. Этому способствовали излишне общие формулировки Конституций СССР и союзных республик, регулирующие общий порядок административно-территориальных преобразований, а также отсутствие на верхних уровнях конкретного правового регулирования такого порядка. Конституционные принципы часто нарушались путем разработки и утверждения ведомственных положений и инструкций о порядке изменений административно-территориального устройства.